案　由：关于我市失地农民就业社会保障的建议
　　提案号：001
　　类　型：党派团体提案

　　随着城市工业化、城镇化步伐的逐步加快，一部分农民土地被城市开发建设征用。据调查，我市失地农民的数量已超过7万人。在失地农民就业安置方面，市里几大开发区按照市委、市政府有关文件精神，采取了许多具体的办法和措施。一是设有专门机构，党政领导亲自挂帅，主抓该项工作。二是在企业招工方面，优先录用被征用土地农民及子女。三是以市场为导向，举办各种职业技能培训班，采取非全日制、临时工、季节工、钟点工、弹性工等多种用工形式，积极推进安置工作。四是出台了《长春市新征地农民基本养老保险试行办法》，同时设立了最低生活保障制度，将农村人均年收入不足800元的纳入了农村“低保”，由开发区出资补差。

　　尽管我市对失地农民就业安置做出了很大努力，但在实际工作中仍存在一些问题。

　　1、过于重视失业补救，忽视失业的源头控制和预防。我市农民在土地被征用之前，只有极少数从事非农工作，大部分农民是以土地为生。许多人是失地即失业。现行的征地制度，是自上而下的政府主导型的强制征用或征收，在其设计和运行之初，就预设了农民失地又失业的可能性。主要因为：其一，土地征用补偿制度与市场经济规则不一致，农民参与博弈的机会和能力非常有限；其二，土地征用目的、范围不明确，为非法征地打开了方便之门；其三，征地的法律、法规不健全，征地程序不规范，征地价格以及补偿标准不透明，失地农民无法参与政府征地时有关事宜的协商，被排斥在土地所有者之外。此外，由于监管监察不利，使征地后存在的种种擅自改变用地方向，少征多用、征而未用，以及补偿费分配不公和由于管理不当，少数农村干部贪污土地补偿费用等问题泛滥成灾。因此，这种制度设计及运行中的问题，不仅容易使农民的合法权益受到严重损害，也增加了农民失地又失业的几率和风险。据有关部门提供，2005—2006年度，因土地问题到省市上访的批次占集体访的16%；人次占总人次的10%。

　　2、政策法规不完善，失业补救措施不到位。目前我市尚未出台统一的失地农民就业安置办法和条例，有些单位和部门往往根据政府的会议或相关文件精神去开展工作，结果造成：一是随机性强，一些工作甚至流于形式；二是安置渠道过于单一，多数以鼓励就业为主，扶持创业为辅；三是财政投入少，就业保障缺乏经济支撑；四是对失地农民的数量及安置情况监控不到位，没有建立起失地农民相对完善的就业、生活和养老等保障制度，少数失地农民“上班无岗、种田无地、‘低保’无份”的现象仍然存在，尤其是一些年龄偏大，文化程度不高，缺乏非农劳动技能的纯农户，就业问题突出；五是对失地农民身份变更滞后，不能及时将失地农民纳入城市化管理轨道，使其尽早享受市民的相关保障；六是对失地农民的培训力度还不够，以至生产技能和文化水平较低的农民不能适应城市生产、生活，最终只能是坐吃山空。

　　我们于2005年，对我市失地农民做了500份问卷调查，被调查者中，认为就业信息面太窄的有72%；认为就业培训与安置不相适应的有83%；觉得创业环境一般，创业门槛太高的有69%。

　　3、失地无业农民失业保险制度缺失。失业保险具有失业预防与失业补救兼顾，生活保障和促进就业并举的功能，但我市目前仍未出台相应的法规、规章。此项制度的缺失已成为影响我市失地农民就业社会保障的瓶颈。

　　4、失地农民自身存在的问题。一是文化素质和劳动技能偏低，缺乏从事第二、三产业经营的技能和经验。二是由于投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿费用寻求有效的增值途径。三是自身的适应能力较差，在思想、观念上没有做好充分的准备去适应这种非农转变，一部分人等、靠、要，缺乏自我保障的主体意识。

　　建立和完善我市失地农民就业社会保障体系的建议：

　　1、强化政府责任，保证有效制度供给。这是失地农民就业保障体系构建中的一个难点问题，它涉及到对农民失地前既有权益的保护，对失地后可能出现失业风险的规避等等。一要厘清农民土地产权。在土地流转过程中，充分给予和尊重农民对土地的所有权、使用权和处置权，这也是农民获得土地市场价格的必要前提。二要建章建制，规范补偿安置，提高补偿标准，切实保护农民合法权益。应以土地所承载的农民未来的预期土地收益和预期生活质量为依据，制定补偿标准，以保证农民可持续生存和发展。三要做好失业预警。农民在失去土地时，也就失去作为农民这一职业，所以应给失地农民以充分的时间，对未来就业有所打算，并给以指导、扶助并提供必要的职业培训，从源头控制入手，避免失地又失业现象的发生。

　　2、完善失业补救制度。失业补救是指在失业已经发生后采取的补救措施。从失地农民可持续性生存和发展来看，即使他们拿到了合理的安置补偿款，仍需就业，政府在这方面有帮助和扶助失地农民就业的责任。首先，完善失地农民就业培训机构，帮助失地农民提高自身素质和劳动技能，以适应新的就业需求。其次，制定适合失地农民特点的就业促进政策，多创造岗位，扶持失地农民逐步就业。再次，要建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系，使失地农民能够分享城镇化的成果，融入到城市劳动力市场体系中，积极拓宽失地农民的就业途径。

　　3、建立失业保险制度。失业保险费的供款机制，原则上应采取国家、集体和个人三方负担的办法。应缴纳失业保险费的标准为：本人在当地享受全部失业保险待遇所需资金。其中个人应缴纳的部分，按户口所在地上年度职工平均工资的60%作为缴费基数，按缴费基数的1%计交10年，从本人的征地安置补助费中抵缴；其余部分按照国家出资80%、集体出资20%的比例，分别在同级政府建立的征地调节资金和土地补偿费中筹集。

　　4、提高适应能力，尽快转变角色，增强自我谋生、自主创业的能力。由于自身生活习惯及思维观念与城市居民的差异，必然导致失地农民生活的某些适应性障碍。农民要从主观上转变自身的思想观念，勇于面对失去土地的现实，积极主动地融入到新的生活之中，早日完成从农民到市民的转变，尽快适应城市的生活方式。要增强自我谋生能力，积极找寻适合自己的就业岗位。