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关于印发《关于贯彻〈中华人民共和国行政 处罚法〉的实施意见》的通知

时间:2022-05-26 15:08 来源:
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各县(市)区司法局、开发区司法行政部门,市直各部门:

  《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称新行政处罚法)已于2021年1月22日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,自2021年7月15日起施行。作为行政执法依据的基础性法律,新行政处罚法深入贯彻习近平法治思想,对推进法治政府建设意义重大、影响深远。根据国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法通知》(国发〔2021〕26号)《关于深入贯彻落实<中华人民共和国行政处罚法>若干问题的意见》(吉司〔202211号)等文件精神,结合我市实际,制定如下实施意见。

  一、准确理解行政处罚的概念

  1.行政处罚定义和种类新行政处罚法规定,行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。同时,新行政处罚法补充完善了行政处罚种类,新增了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”等五个新的处罚种类,将“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”统一规定为“暂扣许可证件”“吊销许可证件”。各行政机关要在执法实践中精准判别行政处罚行为。

  二、规范行政处罚立法行为

  2.加强立法释法工作各行政机关在起草地方性法规草案和政府规章草案时,要坚持问题导向,对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为上位法尚未规定且需以减损权益或者增加义务的方式实施惩戒的,要依法设定行政处罚,并在草案条文、立法说明或者备案报告等材料中明确其性质,不得以其他行政管理措施之名行行政处罚之实,规避行政处罚的规定。对上位法设定的行政处罚作出具体规定的,地方性法规和政府规章只能在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内补充设定行政处罚,不得“加码”或者“放水”,要严格遵循听取意见、作出说明等程序。

  3.认真开展规章、规范性文件清理工作各地、各部门要全面认识行政处罚的定义和种类,正确把握行政处罚设定权限,根据中央和省、市有关通知要求,结合工作实际,对照新行政处罚法逐项开展规章、规范性文件清理工作,及时修改或废止与新行政处罚法相抵触的有关规定,确保有关文件符合新行政处罚法的规定。凡与新行政处罚法不一致的有关行政处罚的规定,自新行政处罚法实施之日起一律停止执行。

  三、规范行政处罚实施

  4.规范实施行政处罚委托行为严格落实新行政处罚法关于委托实施行政处罚的形式和条件的相关规定。行政机关委托依法成立的组织实施行政处罚,受委托组织必须具有管理公共事务的职能,并且有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员,需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。委托实施行政处罚应当采用书面形式,委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。各行政机关要对照新行政处罚法规定认真梳理委托实施行政处罚情况,凡与新行政处罚法规定不一致的,及时解除委托。

  5.依法确定行政处罚管辖机关贯彻实施好新行政处罚法对行政处罚的管辖制度所作的相关调整。除法律、行政法规、部门规章另有规定外,行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖;除法律、行政法规另有规定外,行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。两个以上行政机关都有管辖权的,按照“谁先立案谁管辖”原则,由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的,应当先协商解决,协商不成再报请共同的上一级行政机关指定管辖机关;共同的上一级行政机关对管辖发生争议的案件,也可以直接指定管辖机关。

  6.严格遵守法定期限行政处罚法第三十六条将涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为追责期限延长至五年。目前追责期限分为三个层面:一是一般情况下的行政处罚追责期限为2年;二是在特定情况下追责期限为5年,主要是食品、食用农产品、医疗器械、特种设备等涉及公民生命健康安全领域和证券、银行、保险等涉及金融安全领域;三是法律关于追责期限的特别规定,如违反治安管理行为追责期限为6个月,违反税收管理行为追责期限为5年。行政处罚法第六十条新增了作出行政处罚决定期限的规定,即自案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。行政处罚法在总结现有行政执法实践经验基础上对行政处罚期限作出规定,符合绝大多数行政执法的需要,但是也考虑到一些领域行政处罚案件的特殊性,授权法律、法规、规章对行政处罚期限可作出另外规定。

  7.正确实施行政处罚自由裁量各行政机关要按照新行政处罚法规定,认真区分应当或者可以不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚的对象和情形。对于不满十四周岁实施违法行为的未成年人,在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的精神病人、智力残疾人,违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的当事人,或者有证据足以证明没有主观过错的当事人,应当不予行政处罚。对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的当事人,可以不予行政处罚。对于已满十四周岁不满十八周岁实施违法行为的未成年人,或者主动消除或者减轻违法行为危害后果,受他人胁迫或者诱骗实施违法行为,主动供述行政机关尚未掌握的违法行为,配合行政机关查处违法行为有立功表现,以及法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的当事人,应当从轻或者减轻行政处罚。对于尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人实施的违法行为,可以从轻或者减轻行政处罚。对于违反突发事件应对措施的行为,应当依照法定程序、在法定期限和幅度范围内快速、从重作出处罚。

  8.遵循“从旧兼从轻”处罚原则新行政处罚法明确,对违法行为实施行政处罚,应当按照“从旧兼从轻”原则适用法律。各行政机关应当根据违法行为发生时的法律、法规、规章实施行政处罚。若行政处罚决定尚未作出,但违法行为发生时的法律、法规、规章已被修改或者废止,并且新的法律、法规、规章对该违法行为的处罚较轻或者不认为是违法的,应当适用新的法律、法规、规章的规定。

  9.实施包容审慎监管实施行政处罚要坚持处罚与教育相结合,既有力度、又有温度,不能“只罚不教”、“重罚轻教”。各级行政机关要严格制定“首违不罚”事项清单,建立完善包容审慎监管执法“四张清单”和“一案三书”工作制度,着力构建依“单”办事、照“单”执法新常态,对轻微违法者进行说服教育、劝诫,切实转变工作作风,优化法治化营商环境。

  10.加大重点领域监管力度依法加大金融安全、公共卫生、食品药品、生态环境、应急管理、劳动保障、知识产权保护等重点领域严重行政违法行为的执法力度。严格执行涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为追责期的新规定。发生重大传染病疫情等突发事件,行政机关对违反突发事件应对措施的行政违法行为依法快速、从重处罚时,也要注重保障当事人的合法权益,不得限制或者变相限制当事人的陈述、申辩、要求听证等权利。对情节复杂或者重大的违法行为,无论是否给予较重的行政处罚,都应当提请行政机关负责人集体讨论。

  11.严格执行罚缴分离制度各行政机关要严格执行罚缴分离制度,规范实施当场收缴罚款行为,除依照新行政处罚法的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的机关及其执法人员不得自行收缴罚款。要积极探索通过电子支付系统、扫码支付等方式实现罚款收缴,为当事人缴纳罚款提供方便。严禁罚没收入与考核考评挂钩,任何单位和个人不得将罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。除依法应当退还、退赔的外,财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项。

  四、规范行政处罚程序

  12.严格执行当场处罚程序行政处罚法第五十一条、第五十二条和第五十三条对当场作出行政处罚决定的程序进行了修改完善。当场作出行政处罚决定应当注意:一是违法事实是否清楚,对于违法事实清楚、证据确实充分、没有进一步调查取证必要的,可当场处罚;二是是否有法律、法规和规章明确规定,没有法定依据的当场处罚无效;三是仅限于作出较低数额罚款和警告,即对公民处以200元以下罚款或者警告的行政处罚,对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚;四是制作行政处罚决定书,注意载明当事人申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限;五是行政执法人员当场作出的行政处罚决定,应当报所属行政机关备案。

  13.严格执行立案程序要把行政处罚法第五十四条第二款规定与第六十条规定结合理解。适用一般程序的案件,行政机关发现违法行为符合立案标准的,应当及时立案,并在立案之日起九十日内或者法律、法规、规章规定的期限内作出行政处罚决定。行政机关立案将产生行政处罚管辖的排他效果,其他行政机关就不能对同一违法行为重复立案,即使立案,由先立案的行政机关管辖。同时,行政处罚法第七十六条、第八十三条增加了应当立案而未立案的法律责任,进一步强化了行政处罚办案效率要求。

  14.严格执行非现场执法程序行政处罚法第四十一条对电子技术监控设备的设置和使用作出了规定,被称之为“非现场执法”。行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实应当注意:一是必须有法律、行政法规依据,例如道路交通安全法规定,公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料,可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚;二是应当经过法制和技术“双审核”,确保监控设备符合标准、设置合理、标志明显、设置地点向社会公布,记录的违法事实真实、清晰、准确,未经审核或者审核不符合要求的,不得作为处罚证据;三是应当采取信息化手段或者其他措施,为当事人查询、陈述和申辩提供便利,不得限制或者变相限制当事人享有的陈述申辩权。

  15.严格执行集体讨论及电子送达程序行政处罚法第五十七条扩大了集体讨论案件范围,不再以“给予较重的行政处罚”作为集体讨论的条件。对情节复杂或者重大的违法行为,无论是否给予较重的行政处罚,都应当提请行政机关负责人集体讨论。行政处罚法第六十一条第二款新增了行政处罚决定书等电子送达制度。应当注意:采用传真、电子邮件等电子方式送达的,应当事先征得当事人同意并签定送达地址确认书,否则仍然按照民事诉讼法规定的其他方式送达。采用电子方式送达的送达日期为传真、电子邮件等到达当事人特定系统的日期。

  16.严格执行当场收缴罚款程序行政处罚法第六十八条和第六十九条对当场收缴罚款规定进行了调整,行政执法人员可以当场收缴罚款的情况有三种:一是依法给予100元以下罚款的;二是不当场收缴事后难以执行的;三是当事人提出当场收缴罚款的。在边远、水上或者交通不便地区作出,当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难,经当事人提出,行政执法人员可以当场收缴罚款。为了进一步规范行政执法人员当场收缴罚款行为,行政处罚法第七十条和第七十一条对当场收缴罚款的程序作了强化规定,要求当场收缴罚款应当向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据,否则当事人有权拒绝缴纳罚款。

  五、深化行政执法体制改革

  17.继续推进综合行政执法改革贯彻落实国家和省在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行综合行政执法的改革部署。结合新行政处罚法关于行政处罚权下放乡镇街道的规定,承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设,严格按照规定范围、依照法定程序行使行政处罚权力,不得在下放权力清单以外开展执法工作;相关行政机关应当加强镇(街道)行使行政执法权的组织协调、业务指导、执法监督,及时根据法律法规规章修订,动态调整下放权力目录,对于经批准上收的行政权力不得再以委托等方式交由镇(街道)行使。

  六、提升行政执法合力

  18.健全联合执法工作机制多个行政机关可以对同一执法对象实施联合执法。联合执法各部门应加强协作,形成执法合力,减少执法扰民。发起联合执法的行政机关应当制定联合执法计划,明确分工与职责。

  19.健全行政执法协助制度在行政处罚过程中,行政机关对其他行政机关请求协助的事项属于自身职权范围内的,不得拒绝、拖延;无正当理由拒绝、拖延的,由上级机关责令纠正,对相关责任人员根据情节依法依规作出处理。要综合运用大数据、物联网、云计算、人工智能等技术,先行推进高频事项执法协助,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

  20.严格落实行刑衔接制度各行政机关发现违法行为涉嫌犯罪的,应当按照新行政处罚法和《长春市行政执法与刑事司法衔接工作办法》(长法办发〔201911号)等规定,及时将案件移送司法机关处理。对于司法机关移送的、依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的案件,行政机关应当依法及时作出处理。行政机关应当与司法机关加强协调配合,建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收工作衔接,完善案件处理信息通报机制。 

  七、保障当事人合法权益

  21.充分保障陈述申辩及听证权利行政处罚法第四十四条进一步明确了行政机关作出处罚决定前应当告知当事人的事项和权利。结合第四十五条规定,各级行政机关履行告知程序应当注意:一是告知内容除有关事实、理由、依据外,还应当包括拟作出的行政处罚内容,以及当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利;二是充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,应当采纳;三是不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚四是行政机关履行告知程序后,拟作出的行政处罚内容或者有关事实、理由、依据发生改变的,应当重新履行告知程序。行政处罚法第六十三条、第六十四条、第六十五条对行政处罚听证的适用情形、实施程序、听证笔录效力等作了重要调整:一是扩大告知听证的法定事由,新增没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚,同时授权法律法规规章规定其他情形;二是延长听证申请期限,当事人在行政机关告知后五日内提出听证要求的,行政机关应当组织听证;三是规定当事人及其代理人无正当理由不出席听证或未经许可中途退出听证的,视为放弃听证权利,行政机关终止听证;四是明确听证笔录效力,听证应当制作笔录,听证笔录可由代理人签字或盖章。听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照行政处罚法第五十七条作出决定。

  八、强化行政执法监督

  22.完善行政执法监督体系县级以上地方人民政府要加强对行政处罚的监督检查是规范行政权力行使、提高政府公信力的重要举措,也是推进严格规范公正文明执法,构建职责明确、依法行政的政府治理体系的基本保障。各地各部门要总结实践经验,完善行政执法监督制度,加快建设省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系,创新监督方式,开展全方位、全流程监督,提升行政执法质量。要完善行政处罚案卷评查、责任追究等监督制度,加大监督力度,对有案不立、有案不移、有案不接的,坚决予以纠正;对行政处罚实施过程中出现的类型化问题,及时研究解决。

  各级司法行政部门要认真履行行政执法监督职责,具体组织、实施本级人民政府对行政处罚等行政执法行为的监督工作。各地各部门要把贯彻实施好行政处罚法作为当前和今后一段时期加快建设法治政府的重要抓手,加强学习培训和宣传工作,改进相关政府立法,规范行政执法,强化行政执法监督,切实提高依法行政的能力和水平。各地各部门要及时总结经验,梳理问题,及时将重要情况和问题报送本级司法行政部门,司法行政部门要加强统筹协调,指导各地各部门抓好贯彻落实。

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